FERGE ZSUZSA:A magyar szociális törvénykezés tíz éve

Mérlegen három kormány
Egy társadalom minőségét sok minden jelzi. Kulcsszerepe van két elemnek, amelyek az utóbbi években az Európai Unióban (EU) hangsúlyossá vált "európai szociális modell" középpontjába kerültek. Ezek a jogok és emberi méltóság biztosítása egyfelől, a társadalmi egybetartozás erősítése, a kirekesztés és szegénység elleni küzdelem másfelől.
Ezek persze csak az unió deklarált szándékai. Hogy követik-e ezeket a tényleges folyamatok az egyes országokban, az gazdaság- és politikafüggő. Az eddigi ismeretek alapján azonban úgy tűnik, hogy ha kifejezett politikai szándékok és források vannak a jogok erősítésére és a szegénység és kirekesztés csökkentésére, akkor nagyobb az esély valamelyes sikerre, mint ha a gazdaság spontán mozgásában bízik a politika, abban, hogy a gazdasági növekedés majd csak "lecsurog" a szegényekig. A politikai közbeszéd befolyásolja a civil világot is, amely, ha ezt a célt elfogadja, partnerként működhet a kirekesztés elleni mozgásokban. Pontosabban, a polgárok többségének egyetértése nélkül sem demokratikus, sem sikeres nem lehet a kirekesztésellenes politika.
A csatlakozási folyamat csak gazdasági és politikai követelményeket támaszt velünk szemben: a szociálpolitika ebben a folyamatban, mint az unió egészében, az egyes országok kompetenciájába tartozó, ún. szubszidiárius ügy. Mégis úgy gondolom, hogy mindez holnap fontossá válhat, hiszen az unión belül is csak egy éve kell - forrásokat is biztosító - kétéves tervet készíteni például a kirekesztésmentesebb, befogadó társadalomért. Egyébként az uniós elvektől függetlenül is fontos társadalmi kérdés, hogyan alakul nálunk a társadalom minősége, amelyhez hozzátartozik, hogy hogyan áll a jogok és az emberi méltóság, illetve a kirekesztés elleni küzdelem dolga.
Ebben a tanulmányban csak a politikai szándékokat vizsgálom, hiszen az unió esetében is csak ezekre hivatkoztam. A szándékok, mint írtam, nem garantálják a megvalósulást. De ha a politikai elköteleződés megvan, akkor mégis nagyobb a valószínűsége a társadalom ilyen irányú elmozdulásának. A politikai szándékokat e rövid tanulmány keretében azon keresztül elemzem, ahogyan ezek - viszonylag tisztán, áttekinthetően, és (elvileg) kötelező érvénnyel - a szociális törvényhozásban megjelentek az egymást követő kormányoknál.
A jogszabályok két vetületét elemzem. Egyfelől azt, hogy bővítették-e vagy szűkítették-e a szociális és ehhez kapcsolódó jogokat, s így erősítették-e az emberi méltóság jogi alapjait? Másfelől azt, hogy érintették-e a kirekesztést-befogadást ha nem is közvetlenül, de az újraelosztáson keresztül? Itt ugyanis megjelenhet a szándék a szegénység és kirekesztés több forrással való enyhítésére, illetve a társadalom egybetartozásának elosztáson keresztüli erősítésére.
Szociális törvénykezés
Mindhárom kormányzat húsz-huszonöt olyan törvényt hozott, amelyek kapcsolódnak szociálpolitikai intézményekhez vagy az újraelosztáshoz. Ezek közül vizsgáltam meg kormányzatonként tízegynéhány olyan törvényt, amelyek közvetlenül érintették vagy a jogokat, vagy az újraelosztás irányát, vagy mindkét elemet.
Az első kormányzat idején hozott törvények közül 12 bizonyult kiemelendőnek, ezek között olyan alapvető jogszabályokkal mint az önkormányzati, a foglalkoztatási, a TB-önkormányzati vagy a szociális törvény. A második ciklusban elfogadottak közül 13 törvény mutatkozott fontosnak. Ezek között vannak a Bokros-csomag szigorító törvényei a ciklus első két évében, majd néhány újító törvény a második két évben, mint a gyermekvédelmi törvény vagy a fogyatékkal élők esélyegyenlőségére vonatkozó törvény. A harmadik országgyűlés által hozott törvényekből ugyancsak 13 került az elemzésbe, köztük például a felsőoktatási tandíjmentességet biztosító törvény, a családi pótlék univerzalitását visszaállító törvény, a gyermekek utáni adókedvezmény, vagy a munkanélküli ellátásokat szigorító törvény.

A jogok törvényi szabályozása
Az első két kormányzat tudatosan törekedett a jogok erősítésére. Az első kormány idején (1990-94) ez mindenekelőtt az elemi polgári és politikai jogok, a tulajdonhoz, piachoz, demokratikus szabályozáshoz való jogok kiépítését jelentette. Kifejezetten demokratizáló lépés volt például a TB-önkormányzati törvény, majd az önkormányzati választásokról rendelkező törvény. A foglalkoztatási törvény (1992) mind a munka, mind a szociális jogokat, a szociális törvény (1993) főként a szociális jogokat erősítette. Szociális jogok szűkítésére, főként egyes ellátások színvonalának csökkentésére, csak néhány esetben került sor.
A második kormány (1994-98) első két évében a Bokros-csomaggal nagyon jelentős szociálisjog-szűkítések következtek be. Az állami kiadások radikális csökkentését az államcsőddel fenyegető helyzet okozta, a csökkentés módjának azonban ideológiai mögöttesei voltak. Ha a Bokros-csomagot csak a gazdasági csőd kivédése motiválta volna, akkor egy sor szociális megszorító intézkedést lehetett volna átmenetiként, vagy ellentételezésekkel meghozni. Ténylegesen azonban a megszorító intézkedések zöme mögött a minimális állam koncepcióját valló, erős neoliberális ideológiai töltés volt. A ciklus második szakaszában még voltak a Bokros-csomagnak korlátozó utórezgései, mégis ezt a két évet jelentős jogbővítések jellemzik. Nem elsősorban a szociális jogok korrekciójára került sor, hanem inkább "harmadik" vagy "negyedik" generációs emberi jogok: a gyermekek, betegek, fogyatékkal élők jogainak törvényi megfogalmazására - sajnos, megfelelő források nélkül.
A harmadik kormányzat (1998- 2002) működése alatt is van példa mind a szociális jogok bővítésére, mind pedig szűkítésére. A jogbővítések szinte minden esetben a Bokros-csomag jogszűkítéseinek korrekcióját jelentették, mint az egyetemi tandíj ismételt eltörlése, a családi pótlék, a gyes ismételt kiterjesztése mindenkire, a gyed visszaállítása stb. A változtatások zöme - az adókedvezmény kivételével - inkább politikai riposztnak tűnik, mint elvi jelentőségű fordulatnak. Egyfelől a jogok visszaállításához nem kapcsoltak elégséges többletforrást. Ezért a jogok vagy csak más kiadások rovására érvényesíthetők, vagy az univerzális ellátások, első renden a családi pótlék, elvesztették értékük jelentős részét. Másfelől azért sem állíthatjuk, hogy a Bokros-csomag elvi korrekciójára került volna sor, mert soha nem készült olyan koncepció, amely e csomag valamennyi szociális elemét áttekintette volna, hogy melyik, mikor, miért, milyen korrekcióra szorulna. Például az alacsony jövedelműek emelt adója, a táppénzszigorítások, a pályakezdők keresetpótló juttatásának megszüntetése vagy az anyasági-gyermekágyi segély csökkentése nem kerültek felülvizsgálatra. Más, nem a Bokros-csomaghoz kapcsolódó jogbővítés a harmadik kormányzat alatt alig történt.
A jogok szűkítése egy politikai jog visszavonásával, a TB-önkormányzatok megszüntetésével kezdődött (1998). A legjelentősebb szociális jogi vagy munkajogi szűkítések a segélyekkel, főként a munkanélküli ellátásokkal kapcsolatosak. Jogkorlátozás a családi pótlék feltételhez kötése (iskolalátogatási támogatás), vagy a gyermekvédelmi támogatás hozzájutási feltételeinek szigorítása. Jellegzetes, hogy a munkanélküli ellátásokat kurtító és a jövedelempótló támogatást megszüntető törvényt 2000. május 1-jén vezették be. Ezt nehéz másként értelmezni, mint úgy, hogy a kormányzat ezzel a munkajogok vereségét kívánta hangsúlyozni. Más személyiségi jogok szűkítését jelentette a "korlátozottan cselekvőképes", azaz szellemileg fogyatékos gyermekek esetében a szülők jogainak korlátozása, a szülő "gondnokság alá helyezése", ha a gyermek elérte a 18. életévét.

Jövedelemelosztás
Az első kormányzat gyors inflációval, a munkahelyek és a termelés csökkenésével találta magát szembe. A központi források zuhantak, s a bérek mellett rohamosan romlott a szociális ellátások reálértéke. Forrás nem nagyon volt, égető feladat annál inkább.
Kétféle reakció vehető ki a törvényekből. Az egyik "mindenkinek" kívánt volna valamit nyújtani. Ám arra sem forrás, sem akarat nem volt, hogy minden jelentős veszteséget akár csak részlegesen is kompenzáljanak. Az új törvények inkább jövőbeni elköteleződést jelentettek, no meg szakítást a múlttal. Erre jó példa a családi pótlék és a nyugdíj kötelező indexelésének törvényileg rögzített, hosszú távú vállalása (1993). A másik reakció a legnagyobb társadalmi veszélyt jelentő, romló helyzetek valamilyen enyhítése volt. A munkanélküliséget a foglalkoztatási törvény igyekezett kezelni, akkor bőkezűen és korszerűen (1991). A növekvő szegénységet a kevésbé korszerű és szűkmarkúbb, de Magyarországon mégis korszakos jelentőségű szociális törvény igyekezett enyhíteni. Mindkettő a szegényeknek akart valamit nyújtani. A "felfelé célzás" gondolata sem hiányzott azért teljesen, például az önkéntes nyugdíjpénztárak magas adójóváírási lehetőségénél (1993).
A második kormányzatnak a Bokros-csomag előtt nem volt érdemi szociális jogalkotása. Az 1995-96-ban hozott törvények szándékkal csökkentették az ellátásokat, ám nem egységes hatással. Egyes részintézkedések mindenkitől elvettek valamennyit, mások csak a jó helyzetűeket sújtották, ismét mások csak a szegényeket. Például a családi pótlék indexelésének elmaradása minden jövedelmi réteget sújtott.
A relatíve jobb helyzetűeket hozta rosszabb helyzetbe a családi pótlék vagy a "gyes" szegényekhez irányítása a jövedelemigazolás segítségével, ami azonban keveseket érintett (1997). Az ellenállástól félve ugyanis olyan magasra szabták a jövedelmi korlátot, hogy csak néhány százaléknyi relatíve jobb helyzetű család maradt ki az ellátásból. A gyermekek utáni adókedvezmény megszüntetése vagy az egyetemi tandíj bevezetése is főként a közép- és felső rétegeket sújtotta.
A Bokros-csomag legtöbb intézkedése azonban inkább a szegényebbeknek és gyengébbeknek ártott. A segélyek feltételeinek nehezítése, illetve rossz indexelésük nyilván csak a szegényeket érintette. A 0 kulcsos adósáv megszüntetése és az első forinttól bevezetett 20%-os adó (1997-ben) a kisjövedelműektől vett el számukra igen jelentős összegeket.
A ciklus második felében hozott jogbővítő törvények inkább a szegényebbek és sebezhetőbbek helyzetét szándékoztak javítani. A gyermekvédelmi törvény (1997) a legjelentősebb szegénységellenes intézkedés volt, vagy lehetett volna a foglalkoztatási és szociális törvény után. A törvény hatékonyságát azonban csökkentette, hogy a segély megállapításának módszerei korszerűtlenek maradtak, a segély nagysága pedig alacsony. Az ugyancsak e törvényben szabályozott új gyermekvédelmi rendszer a kirekesztés elleni harc egyik kulcselemévé válhatott volna. Sajnos, a hálózatot túl gyorsan, kevés forrással, partneri együttműködések és felkészítés nélkül hozták létre, s ezért nem válhatott igazán hatékonnyá. Hasonló a helyzet az esélyegyenlőség törvénnyel: a szándék tisztességes volt, de a források azóta is elégtelenek.
A harmadik kormány másként, de szokatlan céltudatossággal alakítja ki "célzásainak" tárgyát. Programjának és hivatalba lépése óta követett politikájának középpontjában a középosztály, a középosztályhoz tartozó családok erősítése állott. Minthogy azonban egyetlen új törvény sem jelöl ki felső jövedelemhatárt, minden - a középrétegeknek szóló - kedvezményt vagy ellátást a legjobb módúak is igénybe vehetnek. A felsorolt törvények közül idetartozik például a felsőoktatási tandíjmentesség (1998) vagy a gyermekek utáni adókedvezmény (1998). A törvényekben nem jelenik meg, de ilyen típusú újraelosztást eredményez az új lakástámogatások nagy része is.
A középrétegek és jómódúak támogatása mellett világosan érzékelhető az "önhibásnak" tekinthető szegények korábbinál is erősebb elítélése. A tendencia alól vannak kivételek, bár többnyire nem jelennek meg a törvényekben. Ilyen például az árvízkárosultak kártalanítása: a házak helyreállítása sok szegényt is segített. A szegényekkel szembeni ellenérzések a törvényekben főként a segélyezés relatíve romló színvonalában és nehezedő feltételeiben érhetők tetten. A munkanélküli ellátások körének és színvonalának radikális megkurtítása a legerőteljesebb jelzés. A jövedelempótló támogatás megszüntetése nyomán legalább 50 ezer ember végképp eltűnt a támogatottak közül, 100 ezer pedig az alacsonyabb és bizonytalanabb segélyhez jut csak hozzá. A gyermekek adókedvezményét a jobb helyzetű többség tudja csak igénybe venni. Ugyanez a törvény külön is rontotta a szegényebbek helyzetét azzal, hogy jelentősen csökkentette a keresettel kapcsolatos adójóváírás mértékét.
Végeredményben a középosztály erősítésének szándéka, ahogyan az a jogszabályokban kifejeződik, az adófizetők befizetéseiből lényegesen többet szán a jobb, mint a rosszabb jövedelmi helyzetűeknek. Mindezen politikáknál közpénzek újraelosztásáról van szó, tehát a társadalmi igazságosság mércéje alkalmazható. A fordított újraelosztás ezzel a mércével mérve igazságtalan, s súlyosbítja a szegények amúgy is rossz helyzetét.

Jogok mérlege
A "jogok mérlege" az első kormányzat esetében inkább a jogok erősítésének és bővítésének oldalára billen. A második kormányzat nagyjából hasonló arányban szűkített és bővített jogokat. A harmadik kormányzat esetében a jogkorlátozások a jellemzőbbek. A jogbővítések között újító jellegű vagy jelentős anyagi vonzatokkal járó nem található. A korábban törvényesített jogok gyakorlatba átültetésére nem került elég forrás. A jogszűkítéseknek pedig nemcsak az anyagi vonzata jelentős az érintetteknél. A nehezített hozzájutási feltételek - kötelező közmunka, környezettanulmány, vagyonvizsgálat - kirekesztőbbé tették a segélyezést, mint az első vagy második kormányzat alatt volt.
Az "újraelosztás igazságossága", a jobb helyzetűektől rosszabb helyzetűekhez való átcsoportosítás szándéka tíz év alatt romlott. Az első kormányzat törvényeinek többsége vagy mindenkinek, vagy a rosszabb helyzetűeknek igyekezett nyújtani valamit. A második kormányzat megszorító intézkedései valószínűleg sokkal többet ártottak a szegényeknek, mint a jobb helyzetűeknek, jogbővítő intézkedései viszont szándékuk szerint a szegényebbeket és sebezhetőket segítették volna. A harmadik kormányzat nyíltan vállalja mind a szegényekkel szembeni szűkmarkúságot és növekvő szigort, mind pedig azt, hogy az átlagosnál többet, alkalmasint sokkal többet ad a jobb módúaknak, mint a szegényeknek, illetve (adó formájában) a korábbinál többet vesz el a szegényektől, kevesebbet a jobb helyzetűektől.
A szociális Európa vagy az európai szociális modell a magyar kormányzatok számára sosem tűnt követendő modellnek. Sosem készült valamilyen átfogó elképzelés arról, hogyan lehet közép- vagy hosszú távon a szegénységet és kirekesztést kezelni. Az itt vizsgált két kritérium - jogok ereje és a kirekesztést megelőző pozitív újraelosztás - alapján a helyzet a harmadik kormányzat alatt különösen sokat romlott.
A tények - a szegénység és kirekesztés adatai - azt mutatják, hogy a hiányzó kormányzati szándékok valóban kárt okoznak. A gazdasági összeomlást követő elszegényedés sokak számára végzetesnek bizonyult. Mára kialakult a szegénység egy olyan kemény magja - 20-30 százalékban roma, 70-80 százalékban nem roma népességből -, amelyet csak hosszú, koncentrált erőfeszítésekkel lehetne visszaemelni a társadalom fő áramába. Az ilyen erőfeszítések azért lennének mindennél fontosabbak, mert a gyerekek mintegy 45%-a az alsó jövedelmi harmadban él. Jelenleg a feltételek olyanok, hogy ezen gyerekek többségének a szülők minden erőfeszítése ellenére sincs esélye arra, hogy kikerüljenek a szegénységből, és egészséges, jól képzett, magabiztos polgárok legyenek. Ez pedig az Európai Unió bővítésétől függetlenül is égető társadalmi baj.

Mérlegen három kormány
Egy társadalom minőségét sok minden jelzi. Kulcsszerepe van két elemnek, amelyek az utóbbi években az Európai Unióban (EU) hangsúlyossá vált "európai szociális modell" középpontjába kerültek. Ezek a jogok és emberi méltóság biztosítása egyfelől, a társadalmi egybetartozás erősítése, a kirekesztés és szegénység elleni küzdelem másfelől.
Ezek persze csak az unió deklarált szándékai. Hogy követik-e ezeket a tényleges folyamatok az egyes országokban, az gazdaság- és politikafüggő. Az eddigi ismeretek alapján azonban úgy tűnik, hogy ha kifejezett politikai szándékok és források vannak a jogok erősítésére és a szegénység és kirekesztés csökkentésére, akkor nagyobb az esély valamelyes sikerre, mint ha a gazdaság spontán mozgásában bízik a politika, abban, hogy a gazdasági növekedés majd csak "lecsurog" a szegényekig. A politikai közbeszéd befolyásolja a civil világot is, amely, ha ezt a célt elfogadja, partnerként működhet a kirekesztés elleni mozgásokban. Pontosabban, a polgárok többségének egyetértése nélkül sem demokratikus, sem sikeres nem lehet a kirekesztésellenes politika.
A csatlakozási folyamat csak gazdasági és politikai követelményeket támaszt velünk szemben: a szociálpolitika ebben a folyamatban, mint az unió egészében, az egyes országok kompetenciájába tartozó, ún. szubszidiárius ügy. Mégis úgy gondolom, hogy mindez holnap fontossá válhat, hiszen az unión belül is csak egy éve kell - forrásokat is biztosító - kétéves tervet készíteni például a kirekesztésmentesebb, befogadó társadalomért. Egyébként az uniós elvektől függetlenül is fontos társadalmi kérdés, hogyan alakul nálunk a társadalom minősége, amelyhez hozzátartozik, hogy hogyan áll a jogok és az emberi méltóság, illetve a kirekesztés elleni küzdelem dolga.
Ebben a tanulmányban csak a politikai szándékokat vizsgálom, hiszen az unió esetében is csak ezekre hivatkoztam. A szándékok, mint írtam, nem garantálják a megvalósulást. De ha a politikai elköteleződés megvan, akkor mégis nagyobb a valószínűsége a társadalom ilyen irányú elmozdulásának. A politikai szándékokat e rövid tanulmány keretében azon keresztül elemzem, ahogyan ezek - viszonylag tisztán, áttekinthetően, és (elvileg) kötelező érvénnyel - a szociális törvényhozásban megjelentek az egymást követő kormányoknál.
A jogszabályok két vetületét elemzem. Egyfelől azt, hogy bővítették-e vagy szűkítették-e a szociális és ehhez kapcsolódó jogokat, s így erősítették-e az emberi méltóság jogi alapjait? Másfelől azt, hogy érintették-e a kirekesztést-befogadást ha nem is közvetlenül, de az újraelosztáson keresztül? Itt ugyanis megjelenhet a szándék a szegénység és kirekesztés több forrással való enyhítésére, illetve a társadalom egybetartozásának elosztáson keresztüli erősítésére.
Szociális törvénykezés
Mindhárom kormányzat húsz-huszonöt olyan törvényt hozott, amelyek kapcsolódnak szociálpolitikai intézményekhez vagy az újraelosztáshoz. Ezek közül vizsgáltam meg kormányzatonként tízegynéhány olyan törvényt, amelyek közvetlenül érintették vagy a jogokat, vagy az újraelosztás irányát, vagy mindkét elemet.
Az első kormányzat idején hozott törvények közül 12 bizonyult kiemelendőnek, ezek között olyan alapvető jogszabályokkal mint az önkormányzati, a foglalkoztatási, a TB-önkormányzati vagy a szociális törvény. A második ciklusban elfogadottak közül 13 törvény mutatkozott fontosnak. Ezek között vannak a Bokros-csomag szigorító törvényei a ciklus első két évében, majd néhány újító törvény a második két évben, mint a gyermekvédelmi törvény vagy a fogyatékkal élők esélyegyenlőségére vonatkozó törvény. A harmadik országgyűlés által hozott törvényekből ugyancsak 13 került az elemzésbe, köztük például a felsőoktatási tandíjmentességet biztosító törvény, a családi pótlék univerzalitását visszaállító törvény, a gyermekek utáni adókedvezmény, vagy a munkanélküli ellátásokat szigorító törvény.

A jogok törvényi szabályozása
Az első két kormányzat tudatosan törekedett a jogok erősítésére. Az első kormány idején (1990-94) ez mindenekelőtt az elemi polgári és politikai jogok, a tulajdonhoz, piachoz, demokratikus szabályozáshoz való jogok kiépítését jelentette. Kifejezetten demokratizáló lépés volt például a TB-önkormányzati törvény, majd az önkormányzati választásokról rendelkező törvény. A foglalkoztatási törvény (1992) mind a munka, mind a szociális jogokat, a szociális törvény (1993) főként a szociális jogokat erősítette. Szociális jogok szűkítésére, főként egyes ellátások színvonalának csökkentésére, csak néhány esetben került sor.
A második kormány (1994-98) első két évében a Bokros-csomaggal nagyon jelentős szociálisjog-szűkítések következtek be. Az állami kiadások radikális csökkentését az államcsőddel fenyegető helyzet okozta, a csökkentés módjának azonban ideológiai mögöttesei voltak. Ha a Bokros-csomagot csak a gazdasági csőd kivédése motiválta volna, akkor egy sor szociális megszorító intézkedést lehetett volna átmenetiként, vagy ellentételezésekkel meghozni. Ténylegesen azonban a megszorító intézkedések zöme mögött a minimális állam koncepcióját valló, erős neoliberális ideológiai töltés volt. A ciklus második szakaszában még voltak a Bokros-csomagnak korlátozó utórezgései, mégis ezt a két évet jelentős jogbővítések jellemzik. Nem elsősorban a szociális jogok korrekciójára került sor, hanem inkább "harmadik" vagy "negyedik" generációs emberi jogok: a gyermekek, betegek, fogyatékkal élők jogainak törvényi megfogalmazására - sajnos, megfelelő források nélkül.
A harmadik kormányzat (1998- 2002) működése alatt is van példa mind a szociális jogok bővítésére, mind pedig szűkítésére. A jogbővítések szinte minden esetben a Bokros-csomag jogszűkítéseinek korrekcióját jelentették, mint az egyetemi tandíj ismételt eltörlése, a családi pótlék, a gyes ismételt kiterjesztése mindenkire, a gyed visszaállítása stb. A változtatások zöme - az adókedvezmény kivételével - inkább politikai riposztnak tűnik, mint elvi jelentőségű fordulatnak. Egyfelől a jogok visszaállításához nem kapcsoltak elégséges többletforrást. Ezért a jogok vagy csak más kiadások rovására érvényesíthetők, vagy az univerzális ellátások, első renden a családi pótlék, elvesztették értékük jelentős részét. Másfelől azért sem állíthatjuk, hogy a Bokros-csomag elvi korrekciójára került volna sor, mert soha nem készült olyan koncepció, amely e csomag valamennyi szociális elemét áttekintette volna, hogy melyik, mikor, miért, milyen korrekcióra szorulna. Például az alacsony jövedelműek emelt adója, a táppénzszigorítások, a pályakezdők keresetpótló juttatásának megszüntetése vagy az anyasági-gyermekágyi segély csökkentése nem kerültek felülvizsgálatra. Más, nem a Bokros-csomaghoz kapcsolódó jogbővítés a harmadik kormányzat alatt alig történt.
A jogok szűkítése egy politikai jog visszavonásával, a TB-önkormányzatok megszüntetésével kezdődött (1998). A legjelentősebb szociális jogi vagy munkajogi szűkítések a segélyekkel, főként a munkanélküli ellátásokkal kapcsolatosak. Jogkorlátozás a családi pótlék feltételhez kötése (iskolalátogatási támogatás), vagy a gyermekvédelmi támogatás hozzájutási feltételeinek szigorítása. Jellegzetes, hogy a munkanélküli ellátásokat kurtító és a jövedelempótló támogatást megszüntető törvényt 2000. május 1-jén vezették be. Ezt nehéz másként értelmezni, mint úgy, hogy a kormányzat ezzel a munkajogok vereségét kívánta hangsúlyozni. Más személyiségi jogok szűkítését jelentette a "korlátozottan cselekvőképes", azaz szellemileg fogyatékos gyermekek esetében a szülők jogainak korlátozása, a szülő "gondnokság alá helyezése", ha a gyermek elérte a 18. életévét.

Jövedelemelosztás
Az első kormányzat gyors inflációval, a munkahelyek és a termelés csökkenésével találta magát szembe. A központi források zuhantak, s a bérek mellett rohamosan romlott a szociális ellátások reálértéke. Forrás nem nagyon volt, égető feladat annál inkább.
Kétféle reakció vehető ki a törvényekből. Az egyik "mindenkinek" kívánt volna valamit nyújtani. Ám arra sem forrás, sem akarat nem volt, hogy minden jelentős veszteséget akár csak részlegesen is kompenzáljanak. Az új törvények inkább jövőbeni elköteleződést jelentettek, no meg szakítást a múlttal. Erre jó példa a családi pótlék és a nyugdíj kötelező indexelésének törvényileg rögzített, hosszú távú vállalása (1993). A másik reakció a legnagyobb társadalmi veszélyt jelentő, romló helyzetek valamilyen enyhítése volt. A munkanélküliséget a foglalkoztatási törvény igyekezett kezelni, akkor bőkezűen és korszerűen (1991). A növekvő szegénységet a kevésbé korszerű és szűkmarkúbb, de Magyarországon mégis korszakos jelentőségű szociális törvény igyekezett enyhíteni. Mindkettő a szegényeknek akart valamit nyújtani. A "felfelé célzás" gondolata sem hiányzott azért teljesen, például az önkéntes nyugdíjpénztárak magas adójóváírási lehetőségénél (1993).
A második kormányzatnak a Bokros-csomag előtt nem volt érdemi szociális jogalkotása. Az 1995-96-ban hozott törvények szándékkal csökkentették az ellátásokat, ám nem egységes hatással. Egyes részintézkedések mindenkitől elvettek valamennyit, mások csak a jó helyzetűeket sújtották, ismét mások csak a szegényeket. Például a családi pótlék indexelésének elmaradása minden jövedelmi réteget sújtott.
A relatíve jobb helyzetűeket hozta rosszabb helyzetbe a családi pótlék vagy a "gyes" szegényekhez irányítása a jövedelemigazolás segítségével, ami azonban keveseket érintett (1997). Az ellenállástól félve ugyanis olyan magasra szabták a jövedelmi korlátot, hogy csak néhány százaléknyi relatíve jobb helyzetű család maradt ki az ellátásból. A gyermekek utáni adókedvezmény megszüntetése vagy az egyetemi tandíj bevezetése is főként a közép- és felső rétegeket sújtotta.
A Bokros-csomag legtöbb intézkedése azonban inkább a szegényebbeknek és gyengébbeknek ártott. A segélyek feltételeinek nehezítése, illetve rossz indexelésük nyilván csak a szegényeket érintette. A 0 kulcsos adósáv megszüntetése és az első forinttól bevezetett 20%-os adó (1997-ben) a kisjövedelműektől vett el számukra igen jelentős összegeket.
A ciklus második felében hozott jogbővítő törvények inkább a szegényebbek és sebezhetőbbek helyzetét szándékoztak javítani. A gyermekvédelmi törvény (1997) a legjelentősebb szegénységellenes intézkedés volt, vagy lehetett volna a foglalkoztatási és szociális törvény után. A törvény hatékonyságát azonban csökkentette, hogy a segély megállapításának módszerei korszerűtlenek maradtak, a segély nagysága pedig alacsony. Az ugyancsak e törvényben szabályozott új gyermekvédelmi rendszer a kirekesztés elleni harc egyik kulcselemévé válhatott volna. Sajnos, a hálózatot túl gyorsan, kevés forrással, partneri együttműködések és felkészítés nélkül hozták létre, s ezért nem válhatott igazán hatékonnyá. Hasonló a helyzet az esélyegyenlőség törvénnyel: a szándék tisztességes volt, de a források azóta is elégtelenek.
A harmadik kormány másként, de szokatlan céltudatossággal alakítja ki "célzásainak" tárgyát. Programjának és hivatalba lépése óta követett politikájának középpontjában a középosztály, a középosztályhoz tartozó családok erősítése állott. Minthogy azonban egyetlen új törvény sem jelöl ki felső jövedelemhatárt, minden - a középrétegeknek szóló - kedvezményt vagy ellátást a legjobb módúak is igénybe vehetnek. A felsorolt törvények közül idetartozik például a felsőoktatási tandíjmentesség (1998) vagy a gyermekek utáni adókedvezmény (1998). A törvényekben nem jelenik meg, de ilyen típusú újraelosztást eredményez az új lakástámogatások nagy része is.
A középrétegek és jómódúak támogatása mellett világosan érzékelhető az "önhibásnak" tekinthető szegények korábbinál is erősebb elítélése. A tendencia alól vannak kivételek, bár többnyire nem jelennek meg a törvényekben. Ilyen például az árvízkárosultak kártalanítása: a házak helyreállítása sok szegényt is segített. A szegényekkel szembeni ellenérzések a törvényekben főként a segélyezés relatíve romló színvonalában és nehezedő feltételeiben érhetők tetten. A munkanélküli ellátások körének és színvonalának radikális megkurtítása a legerőteljesebb jelzés. A jövedelempótló támogatás megszüntetése nyomán legalább 50 ezer ember végképp eltűnt a támogatottak közül, 100 ezer pedig az alacsonyabb és bizonytalanabb segélyhez jut csak hozzá. A gyermekek adókedvezményét a jobb helyzetű többség tudja csak igénybe venni. Ugyanez a törvény külön is rontotta a szegényebbek helyzetét azzal, hogy jelentősen csökkentette a keresettel kapcsolatos adójóváírás mértékét.
Végeredményben a középosztály erősítésének szándéka, ahogyan az a jogszabályokban kifejeződik, az adófizetők befizetéseiből lényegesen többet szán a jobb, mint a rosszabb jövedelmi helyzetűeknek. Mindezen politikáknál közpénzek újraelosztásáról van szó, tehát a társadalmi igazságosság mércéje alkalmazható. A fordított újraelosztás ezzel a mércével mérve igazságtalan, s súlyosbítja a szegények amúgy is rossz helyzetét.

Jogok mérlege
A "jogok mérlege" az első kormányzat esetében inkább a jogok erősítésének és bővítésének oldalára billen. A második kormányzat nagyjából hasonló arányban szűkített és bővített jogokat. A harmadik kormányzat esetében a jogkorlátozások a jellemzőbbek. A jogbővítések között újító jellegű vagy jelentős anyagi vonzatokkal járó nem található. A korábban törvényesített jogok gyakorlatba átültetésére nem került elég forrás. A jogszűkítéseknek pedig nemcsak az anyagi vonzata jelentős az érintetteknél. A nehezített hozzájutási feltételek - kötelező közmunka, környezettanulmány, vagyonvizsgálat - kirekesztőbbé tették a segélyezést, mint az első vagy második kormányzat alatt volt.
Az "újraelosztás igazságossága", a jobb helyzetűektől rosszabb helyzetűekhez való átcsoportosítás szándéka tíz év alatt romlott. Az első kormányzat törvényeinek többsége vagy mindenkinek, vagy a rosszabb helyzetűeknek igyekezett nyújtani valamit. A második kormányzat megszorító intézkedései valószínűleg sokkal többet ártottak a szegényeknek, mint a jobb helyzetűeknek, jogbővítő intézkedései viszont szándékuk szerint a szegényebbeket és sebezhetőket segítették volna. A harmadik kormányzat nyíltan vállalja mind a szegényekkel szembeni szűkmarkúságot és növekvő szigort, mind pedig azt, hogy az átlagosnál többet, alkalmasint sokkal többet ad a jobb módúaknak, mint a szegényeknek, illetve (adó formájában) a korábbinál többet vesz el a szegényektől, kevesebbet a jobb helyzetűektől.
A szociális Európa vagy az európai szociális modell a magyar kormányzatok számára sosem tűnt követendő modellnek. Sosem készült valamilyen átfogó elképzelés arról, hogyan lehet közép- vagy hosszú távon a szegénységet és kirekesztést kezelni. Az itt vizsgált két kritérium - jogok ereje és a kirekesztést megelőző pozitív újraelosztás - alapján a helyzet a harmadik kormányzat alatt különösen sokat romlott.
A tények - a szegénység és kirekesztés adatai - azt mutatják, hogy a hiányzó kormányzati szándékok valóban kárt okoznak. A gazdasági összeomlást követő elszegényedés sokak számára végzetesnek bizonyult. Mára kialakult a szegénység egy olyan kemény magja - 20-30 százalékban roma, 70-80 százalékban nem roma népességből -, amelyet csak hosszú, koncentrált erőfeszítésekkel lehetne visszaemelni a társadalom fő áramába. Az ilyen erőfeszítések azért lennének mindennél fontosabbak, mert a gyerekek mintegy 45%-a az alsó jövedelmi harmadban él. Jelenleg a feltételek olyanok, hogy ezen gyerekek többségének a szülők minden erőfeszítése ellenére sincs esélye arra, hogy kikerüljenek a szegénységből, és egészséges, jól képzett, magabiztos polgárok legyenek. Ez pedig az Európai Unió bővítésétől függetlenül is égető társadalmi baj.

Vissza a tartalomjegyzékhez